7月12日，国家发展改革委发布关于印发《“十四五”新型城镇化实施方案》的通知。

方案提出，到2025年，全国常住人口城镇化率稳步提 高，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。

1、深化户籍制度改革

放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。

全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁。全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件。

完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制。

2、有序培育现代化都市圈

依托超大特大城市及辐射带动能力强的Ⅰ型大城市，以促进中心城市与周边城市（镇）同 城化发展为导向，以1小时通勤圈为基本范围，培育发展都市圈。

编制实施都市圈发展规划及重点领域专项规划，建立健全省级统 筹、中心城市牵头、周边城市协同的同城化推进机制。

提高都市 圈交通运输连通性便利性，统筹利用既有线与新线因地制宜发展 城际铁路和市域（郊）铁路，有序发展城市轨道交通，构建高速 公路环线系统，打通各类未贯通公路和“瓶颈路”，推动市内市 外交通有效衔接和轨道交通“四网融合”，有序推进城际道路客 运公交化运营。

引导都市圈产业从中心至外围梯次分布、合理分 工、链式配套，推动产业园区和创新基地合作共建。

鼓励都市圈社保和落户积分互认，统筹布局新建大型公共服务设施，促进教育医疗资源共享。

3、完善城市住房体系

坚持房子是用来住的、不是 用来炒的定位，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房 制度，夯实城市政府主体责任，稳地价、稳房价、稳预期。

建立住房和土地联动机制，实施房地产金融审慎管理制度，支持合理 自住需求，遏制投资投机性需求。

培育发展住房租赁市场，盘活存量住房资源，扩大租赁住房供给，完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利。

加快住房租赁法规建设，加强租赁市场监管，保障承租人和出租人合法权益。

完善住房保障基础性制度和支持政策，有效增加保障性住房供给。以人口流入多的大城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题。

单列租赁住房用地供应计划，主要利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置 土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋建设，适当利用新供应 国有建设用地建设。改革完善住房公积金制度，健全缴存、使用、 管理和运行机制。

附方案全文：

“十四五”新型城镇化实施方案

“十四五”新型城镇化实施方案 为深入贯彻《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个 五年规划和2035年远景目标纲要》和《国家新型城镇化规划 （2021—2035 年）》，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、 生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，明确“十四五” 时期深入推进以人为核心的新型城镇化战略的目标任务和政策举措，制定本实施方案。

一、发展基础

（一）主要进展。“十三五”以来，新型城镇化取得重大进 展，城镇化水平和质量大幅提升，2020年末全国常住人口城镇化 率达到63.89%，户籍人口城镇化率提高到45.4%。农业转移人口 市民化成效显著，户籍制度改革取得历史性突破，1亿农业转移人 口和其他常住人口在城镇落户目标顺利实现，居住证制度全面实 施，基本公共服务覆盖范围和均等化水平显著提高。城镇化空间 格局持续优化，“两横三纵”城镇化战略格局基本形成，中心城 市和城市群成为带动全国高质量发展的动力源，京津冀、长三角、 珠三角等城市群国际竞争力显著增强，城市规模结构进一步优化，2020年末城市数量增至685个。城市可持续发展能力持续增强， 城市发展方式加快转变，基础设施和公共服务明显改善，生态环境质量不断提升，城镇棚户区住房改造开工超过 2300万套，城市轨道交通运营里程超过7000公里，新型城市建设步伐加快。城乡融合发展体制机制和政策体系基本确立，城乡要素自由流动、平 等交换和公共资源合理配置稳步推进，城乡居民收入比不断缩小。

（二）发展形势。“十四五”时期，城镇化发展面临的问题 挑战和机遇动力并存。

一方面，城镇化质量有待进一步提升，户 籍制度改革及其配套政策尚未全面落实，城镇基本公共服务尚未 覆盖全部常住人口，城市群一体化发展体制机制尚不健全，大中 小城市发展协调性不足，超大城市规模扩张过快，部分中小城市 及小城镇面临经济和人口规模减少，城市发展韧性和抗风险能力 不强，城市治理能力亟待增强，城乡融合发展任重道远。

另一方 面，我国仍处在城镇化快速发展期，城镇化动力依然较强；京津 冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域重大 战略深入实施，城市群和都市圈持续发展壮大；城市物质技术基 础不断强化，满足城市居民对优质公共服务和生态环境、健康安 全等需求的能力日益增强，城市可持续发展的客观条件更为坚实。 要破解问题、应对挑战、紧抓机遇、释放动力，推进新型城镇化 不断向纵深发展。

二、总体要求

（三）指导思想。以习 近 平新时代中国特色 社会 主义思想为 指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，坚持稳中求 进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新 发展格局，以推动城镇化高质量发展为主题，以转变城市发展方式为主线，以体制机制改革创新为根本动力，以满足人民日益增 长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，深入推进以人 为核心的新型城镇化战略，持续促进农业转移人口市民化，完善 以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格 局，推动城市健康宜居安全发展，推进城市治理体系和治理能力 现代化，促进城乡融合发展，为全面建设社会 主义现代化国家提 供强劲动力和坚实支撑。

（四）工作原则。坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、 坚持新发展理念、坚持改革创新、坚持系统观念，注重把握以下 工作原则。 ——统筹谋划、协同推进。坚持全国一盘棋，强化顶层设计 和规划引领，注重全局性谋划、战略性布局、整体性推进，增强 制度衔接、任务协同和政策配套，更好发挥中央和地方两个积极 性，凝聚各方力量、形成工作合力。 ——因地制宜、分类施策。根据各地资源禀赋、要素条件和 经济社会发展基础，考虑城镇化发展阶段的差异性，找准城市群 和大中小城市各自发展定位，实施有针对性的任务举措，形成符 合实际、各具特色的城镇化发展模式。 ——积极探索、重点突破。尊重基层首创精神，加大改革探 索力度，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，着眼农业转移人口市 民化、城市群一体化、城市治理、城乡融合发展等重点领域和关 键环节，不断完善体制机制和政策体系。

稳妥有序、守住底线。循序渐进、久久为功，尽力而为、 量力而行，合理确定时序和步骤，划定落实耕地和永久基本农田、 生态保护红线和城镇开发边界，保护延续历史文脉，严控地方政 府债务风险，防止资本无序扩张，加强公共安全保障，优化应急 管理体系，防范化解重大风险隐患。

（五）主要目标。到2025年，全国常住人口城镇化率稳步提 高，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口 城镇化率差距明显缩小。农业转移人口市民化质量显著提升，城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口。“两横三纵”城镇化 战略格局全面形成，城市群承载人口和经济的能力明显增强，重 点都市圈建设取得明显进展，轨道上的京津冀、长三角、粤港澳 大湾区基本建成。超大特大城市中心城区非核心功能有序疏解， 大中城市功能品质进一步提升，小城市发展活力不断增强，以县 城为重要载体的城镇化建设取得重要进展。城市可持续发展能力 明显增强，城镇开发边界全面划定，新增建设用地规模控制在2950万亩以内，城市内涝治理取得明显成效，城市燃气等管道老化更 新改造深入推进，能源资源利用效率大幅提升，城市黑臭水体基 本消除，地级及以上城市空气质量优良天数比率提高到87.5%，城市建成区绿化覆盖率超过43%。系统完备、科学规范、运行有效 的城市治理体系基本建立，治理能力明显增强。

三、加快农业转移人口市民化

坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，存量优先、带动增量，稳妥有序推进户籍制度改革，推动城镇基本公共服务均等化，健全配套政策体系，提高农业转移人口 市民化质量。

（六）深化户籍制度改革。放开放宽除个别超大城市外的落 户限制，试行以经常居住地登记户口制度。全面取消城区常住人 口 300 万以下的城市落户限制，确保外地与本地农业转移人口进 城落户标准一视同仁。全面放宽城区常住人口 300万至500万的 I 型大城市落户条件。完善城区常住人口 500 万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住 年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制。各城市因地制宜制定具体落户办法，促进在城镇稳定就业和生活的农业转移 人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。 完善全国公开统一的户籍管理政务服务平台，提高户籍登记和迁 移便利度。依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使 用权、集体收益分配权，健全农户“三权”市场化退出机制和配 套政策。

（七）完善城镇基本公共服务提供机制。建立基本公共服务 同常住人口挂钩、由常住地供给的机制，稳步提高非户籍常住人 口在流入地享有的基本公共服务项目数量和水平，推动城镇基本 公共服务常住人口全覆盖。省级政府依照国家基本公共服务标准， 细化完善并定期调整本地区基本公共服务标准，按照常住人口规 模和服务半径统筹基本公共服务设施布局。提高居住证持有人义 务教育和住房保障等的实际享有水平，探索实施电子居住证改革。

（八）提高农业转移人口劳动技能素质。聚焦智能制造、信 息技术、医疗照护、家政、养老托育等用工矛盾突出的行业和网 约配送、直播销售等新业态，持续大规模开展面向新生代农民工 等的职业技能培训。推动公共实训基地共建共享，支持职业技能 培训线上平台建设。探索通过社保卡为符合条件的农民工发放电 子培训券。扩大职业院校面向农业转移人口的招生规模，探索通 过技能水平测试等对农民工进行学历教育学分认定。提高职业院 校课程设置与市场需求的契合度，加快培育“双师型”教师队伍。

（九）强化随迁子女基本公共教育保障。保障随迁子女在流 入地受教育权利，以公办学校为主将随迁子女纳入流入地义务教 育保障范围。根据人口流动实际调整人口流入流出地区教师编制 定额，加大人口集中流入城市义务教育阶段学位供给。逐步将农 业转移人口纳入流入地中等职业教育、普通高中教育、普惠性学 前教育保障范围。

（十）巩固提高社会保险统筹层次和参保覆盖率。推进全民 参保计划，实现社会保险法定人群全覆盖。稳步推进基本养老保 险全国统筹。做实基本医疗保险市级统筹，推动省级统筹。推进 实现失业保险省级统筹，巩固完善工伤保险省级统筹，实施新就 业形态就业人员职业伤害保障办法。逐步放开放宽居民在常住地 或就业地参加社会保险的户籍限制。加强社会保险、基本医疗保 险关系转移接续，完善全国统一的社会保险和医疗保障信息服务平台。加强执法监督，全面落实企业为农民工缴纳职工养老、医 疗、工伤、失业、生育等社会保险费用的责任。支持有条件的地 区有序推进居住证持有人在常住地申办最低生活保障。

（十一）强化农民工劳动权益保障。建立劳动者平等参与市 场竞争的就业机制，逐步消除性别、户籍、身份等各类影响平等 就业的不合理限制或就业歧视，增强劳动力市场包容性。强化劳 务派遣用工监管，加强对劳动密集型企业和中小微企业的劳动用 工指导，建立新就业形态劳动者劳动权益保障机制。完善欠薪治 理长效机制，持续推进根治拖欠农民工工资工作。引导法律援助 机构为农民工提供支付劳动报酬、给予社保待遇、工伤赔偿等法 律援助服务。在城市管理和综合执法过程中对外来人口、本地人 口一视同仁。引导农民工参加群团组织，开展工会、共青团、妇 联关爱帮扶农民工及随迁家属活动。

（十二）完善农业转移人口市民化配套政策。健全中央和省 级财政农业转移人口市民化奖励机制，建立财政、发改、公安等 部门工作协同机制，中央财政和省级财政分别对吸纳跨省域、跨 市域农业转移人口落户多的地区给予支持。加大中央财政均衡性 转移支付中非户籍常住人口因素权重。推动中央预算内投资安排 向吸纳农业转移人口落户多的城市倾斜，中央财政在安排城市基 础设施建设、保障性住房等资金时，对吸纳农业转移人口多的地 区给予适当支持，省级政府制定实施相应配套政策。各级国土空 间规划编制修订充分考虑人口规模因素特别是进城落户人口数 量，科学测算和合理安排城镇新增建设用地规模，在人口集中流 入地区优先保障义务教育校舍建设和保障性住房建设用地需求。

四、优化城镇化空间布局和形态

提升城市群一体化发展和都市圈同城化发展水平，促进大中 小城市和小城镇协调发展，形成疏密有致、分工协作、功能完善 的城镇化空间格局。

（十三）分类推动城市群发展。增强城市群人口经济承载能 力，建立健全多层次常态化协调推进机制，打造高质量发展的动 力源和增长极。深入实施京津冀协同发展、长三角一体化发展、 粤港澳大湾区建设等区域重大战略，加快打造世界一流城市群。 积极推进成渝地区双城经济圈建设，显著提升经济实力和国际影 响力。实施长江中游、北部湾等城市群发展“十四五”实施方案， 推动山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原等城市群发展。引 导哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州—西 宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群稳步发展。构筑城市间生态和 安全屏障，构建布局合理、功能完备的城镇体系，形成多中心、 多层级、多节点的网络型城市群结构。加强城市群对周边欠发达 地区、革命老区、边境地区、生态退化地区、资源型地区、老工 业城市等特殊类型地区发展的辐射带动。

（十四）有序培育现代化都市圈。依托超大特大城市及辐射带动能力强的Ⅰ型大城市，以促进中心城市与周边城市（镇）同 城化发展为导向，以 1 小时通勤圈为基本范围，培育发展都市圈。编制实施都市圈发展规划及重点领域专项规划，建立健全省级统 筹、中心城市牵头、周边城市协同的同城化推进机制。提高都市 圈交通运输连通性便利性，统筹利用既有线与新线因地制宜发展 城际铁路和市域（郊）铁路，有序发展城市轨道交通，构建高速 公路环线系统，打通各类未贯通公路和“瓶颈路”，推动市内市 外交通有效衔接和轨道交通“四网融合”，有序推进城际道路客 运公交化运营。引导都市圈产业从中心至外围梯次分布、合理分 工、链式配套，推动产业园区和创新基地合作共建。鼓励都市圈 社保和落户积分互认，统筹布局新建大型公共服务设施，促进教 育医疗资源共享。

（十五）健全城市群和都市圈协同发展机制。在城市群和都 市圈内探索经济管理权限与行政区范围适度分离，建立跨行政区 利益共享和成本共担机制。鼓励机场港口等运营企业以资本为纽 带，采取共同出资、互相持股等市场化方式，提高资源利用效率 和管理服务水平。支持在跨行政区合作园区联合成立管委会、整 合平台公司，协作开展开发建设运营，允许合作园区内企业自由 选择注册地。建立市场监管协调机制，统一监管标准，推动执法 协作及信息共享。建立完善横向生态保护补偿机制，推动大气、 水等污染联防联治。探索跨行政区开展能源、通讯、应急救援等 服务，建立健全自然灾害、公共卫生等重大突发事件和重要输电 通道安全风险联防联控机制。探索经济统计分算方式。率先在都 市圈推动规划统一编制实施，探索土地、人口等统一管理。

（十六）推动超大特大城市转变发展方式。统筹兼顾经济、 生活、生态、安全等多元需要，转变超大特大城市开发建设方式， 积极破解“大城市病”，推动超大特大城市瘦身健体。科学确定 城市规模和开发强度，合理控制人口密度。有序疏解中心城区一 般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，以及过 度集中的医疗和高等教育等公共服务资源。优化提升中心城区功 能，增强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领功能，率 先形成以现代服务业为主体、先进制造业为支撑的产业结构，提 高综合能级与国际竞争力。高质量高标准推进国家级新区规划建 设，充分发挥引领示范作用。完善郊区新城功能，引入优质资源、 促进产城融合，强化与中心城区快速交通连接，实现组团式发展。加强超大特大城市治理中的风险防控，增强能源安全保障能力， 结合实际加大粮油肉菜等生活必需品和疫情防控、抗灾救灾应急 物资及生产供应配送等相关设施保障投入。

（十七）提升大中城市功能品质。充分发挥资源和产业优势， 承接符合自身功能定位、发展方向的超大特大城市产业转移和功 能疏解，推动制造业差异化定位、规模化集群化发展，因地制宜 建设先进制造业基地、商贸物流中心和区域专业服务中心，夯实 实体经济发展基础。完善对外交通通道及设施，增强区域交通枢 纽或节点功能。优化公共设施布局和功能，支持三级医院和高等 学校在大中城市布局，增加文化体育资源供给，积极拓展绿化空 间，营造现代时尚的消费场景，提升城市生活品质。支持中西部 有条件的地区培育发展省域副中心城市，引导人口经济合理分布。

（十八）增强小城市发展活力。依托资源禀赋和区位条件， 推动要素条件良好、产业基础扎实、发展潜力较大的小城市加快 发展，培育发展特色优势产业，持续优化公共服务供给，增强要 素集聚能力、产业承接能力和人口吸引力。顺应城市兴衰规律， 顺势而为、因势利导，引导人口流失城市严控增量、盘活存量， 促进人口和公共服务资源向城区集中。支持资源枯竭城市因地制 宜发展接续替代产业，加强民生保障和救助扶助。

（十九）推进以县城为重要载体的城镇化建设。顺应县城人 口流动趋势，选择一批条件好的县城重点发展，因地制宜补齐短 板弱项，增强综合承载能力，满足农民到县城就业安家需要。推 进县城产业配套设施提质增效，完善产业平台、商贸流通、消费 平台等配套设施。推进市政公用设施提档升级，健全市政交通、 市政管网、防洪排涝、防灾减灾设施，加强数字化改造，实施老 旧小区改造。推进公共服务设施提标扩面，健全医疗卫生、教育、 养老托育、文化体育、社会福利设施。推进环境基础设施提级扩 能，建设垃圾、污水收集处理设施，加强低碳化改造，打造蓝绿 公共空间。推进县乡村功能衔接互补，促进县城基础设施和公共 服务向乡村延伸覆盖，增强县城对乡村的辐射带动能力。更好发 挥财政性资金作用，引导金融机构和央企等大型企业加大投入力 度。高质量完成 120 个县城建设示范地区示范任务。

（二十）分类引导小城镇发展。坚持规模适度、突出特色、 强化功能，因地制宜发展小城镇。支持大城市周边小城镇充分对 接城市需求，加强规划统筹、功能衔接和设施配套，发展成为卫 星镇。支持具有区位优势或独特资源的小城镇强化要素资源配置， 发展成为先进制造、交通枢纽、商贸流通、文化旅游等专业功能 镇。支持远离城市的小城镇完善基础设施和公共服务，增强服务 乡村、带动周边功能，发展成为综合性小城镇。推进大型易地扶 贫搬迁安置区新型城镇化建设。

（二十一）优化边境地区城镇布局。构建以边境地级市为带 动、边境县城和口岸为依托、抵边村镇为支点的边境城镇体系。 重点支持满洲里、宽甸、珲春、绥芬河、东兴、腾冲、米林、塔 城、可克达拉等边境城镇提升承载能力。建设里孜、黑河、同江、 黑瞎子岛口岸，改造提升吉隆、樟木、磨憨、霍尔果斯、阿拉山 口、满洲里、二连浩特、瑞丽、友谊关、红其拉甫、甘其毛都、 策克、吐尔尕特、伊尔克什坦口岸，持续优化口岸服务能力。推 进沿边重点开发开放试验区建设。强化疫情防控和公共卫生重大 突发事件应对处置，严格实施边境地区防疫措施，筑牢外防输入 防线。

（二十二）强化综合交通运输网络支撑。基本贯通综合运输 大通道，提高铁路和高速公路城市覆盖率。建设城市群一体化交 通网，加快推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区城际铁路和市域 （郊）铁路建设，有序推进成渝地区双城经济圈和其他重点城市 群多层次轨道交通建设，到 2025 年新增城际铁路和市域（郊）铁 路运营里程 3000 公里，基本实现主要城市间 2 小时通达。系统布 局和优化完善枢纽机场、支线机场、通用机场和货运机场，实现 市地级行政中心 60 分钟到运输机场覆盖率达到 80%。建设综合交 通枢纽集群，优化综合交通枢纽城市功能，打造一体化综合客运 枢纽系统，推动新建枢纽布局立体换乘设施，鼓励同台换乘，实 施既有枢纽换乘设施便捷化改造。发展旅客联程运输和货物多式 联运，推广全程“一站式”、“一单制”服务，降低物流成本、 提高物流效率。